zapogi.ru 1

Доказывание по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Никитин С.В.

Российская юстиция, 2009.
Процессуальное доказывание по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладает существенной спецификой, связанной с тем, что по этим делам предметом судебного исследования и доказательственной деятельности заинтересованных лиц выступает явление сугубо правового характера - законность нормативных правовых актов. Суд по этим делам, с учетом доводов заявителя, органа (должностного лица), принявшего нормативный акт, иных заинтересованных лиц оценивает соответствие содержания спорного акта закону или иному нормативному акту большей юридической силы, правомочие органа или должностного лица на принятие данного акта, соблюдение процедуры (порядка) принятия и обнародования нормативных актов и т.д. В исковом производстве указанные обстоятельства относятся не к фактической, а юридической основе дела. Стороны и третьи лица ссылаются на них при обосновании своей правовой позиции по делу, а суд оценивает эти обстоятельства при выборе подлежащих применению правовых норм, квалификации спорных правоотношений, установлении субъективных прав и обязанностей сторон.
Все это дало основание ряду авторов высказать мнение, что по делам об оспаривании нормативных правовых актов вообще не проводится процессуальное доказывание. Так, М.К. Треушников отмечает, что по указанным делам нет предмета доказывания в традиционном понимании этого явления как совокупности юридических фактов основания иска и возражения против него, отсутствуют, как правило, доказательства как носители фактической информации и нет доказывания как логико-практической деятельности, связанной с оперированием судебными доказательствами. По мнению автора, по этим делам доказывание имеет характер чисто логических операций <1>.
--------------------------------
<1> Треушников М.К. Судебные доказательства. М., 2005. С. 57.

Другие авторы полагают, что по этим делам доказывание все же имеет место <2>. При этом Ю.А. Попова обращает внимание на специфику доказывания по делам об оспаривании нормативных актов, которая, по ее мнению, заключается в том, что предметом доказывания являются факты правового характера <3>. В свою очередь, М.С. Носенко отмечает, что при оспаривании нормативных правовых актов участниками процесса осуществляется доказывание фактов, имеющих значение для дела, к которым автор относит факты, с которыми закон связывает действительность нормативного правового акта <4>.

--------------------------------
<2> Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: Дис. канд. юрид. наук. М., 2001. С. 153 - 165; Носенко М.С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: Дис. канд. юрид. наук. М., 2001. С. 121 - 130;.
<3> Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001. С. 55.
<4> Носенко М.С. Указ. соч. С. 124.
Первая точка зрения, думается, является излишне категоричной. Несмотря на то что фактическая и правовая основа дел об оспаривании нормативных актов обладает существенной спецификой по сравнению с делами искового производства и иных видов производств в гражданском и арбитражном процессе, тем не менее по ним также может осуществляться процессуальное доказывание.
Действующее процессуальное законодательство достаточно однозначно говорит о доказывании и доказательствах по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Так, в ч. 1 ст. 249 ГПК и ч. 6 ст. 194 АПК РФ указываются обстоятельства, которые подлежат доказыванию по этим делам, а также формулируется правило распределения обязанности по доказыванию этих обстоятельств.
Судебная практика также свидетельствует о том, что по этим делам может осуществляться доказывание с использованием судебных доказательств, в том числе свидетельских показаний, заключения эксперта, письменных документов и иных средств доказывания <5>.
--------------------------------
<5> См.: Дело N А63-10209/2006-С7-21. Режим доступа: http:// www.stavropol.arbitr.ru/.

Несмотря на достаточно очевидную позицию законодателя и материалы судебной практики, проблемы доказывания по делам об оспаривании нормативных актов нуждаются в дополнительном теоретическом осмыслении. Необходимо, на наш взгляд, обоснование того, что в отношении предмета судебного разбирательства по этим делам допустима процессуальная деятельность в форме судебного доказывания, а обстоятельства дела об оспаривании нормативных актов могут быть объектом (предметом) процессуального доказывания.

Объект исследовательской деятельности суда и доказательственной деятельности заинтересованных лиц по делам об оспаривании нормативных актов отличается существенной спецификой. По этим делам суд устанавливает, а заинтересованные лица доказывают законность нормативного акта.
Законность - это юридическое свойство, характеристика нормативного акта. Вывод суда и довод заинтересованного лица о законности акта формируется, в свою очередь, на основе выводов о юридических фактах, которые отражают отдельные стороны (черты) указанного свойства. Данные факты образуют предмет познания и обоснования для суда и предмет доказывания для заявителя, органа (лица), принявшего спорный акт, и иных лиц, участвующих в деле.
В юридической литературе состав конкретных юридических фактов, входящих в предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов, определяется по-разному.
Так, В.А. Кирсанов относит к таким фактам наличие или отсутствие противоправности оспоренного акта, а также наличие или отсутствие нарушения прав и свобод человека <6>.
--------------------------------
<6> Кирсанов В.А. Указ. соч. С. 164.
По мнению М.С. Носенко, в предмет доказывания по этим делам входят факты принятия, регистрации и опубликования нормативного правового акта. Что касается таких оснований противоправности спорного нормативного акта, как противоречие нормативному акту, обладающему большей юридической силой, а также превышение компетенции органом, принявшим спорный акт, то автор полагает, что они не являются юридическими фактами, а представляют собой правовые доводы и поэтому не включаются в предмет доказывания <7>.
--------------------------------
<7> Носенко М.С. Указ. соч. С. 124 - 125.

Ю.А. Попова полагает, что в делах об оспаривании нормативных правовых актов предметом доказывания являются: компетенция органа или должностного лица, издавшего оспариваемый нормативный акт; порядок принятия, издания нормативного правового акта; соответствие оспариваемого нормативного акта актам большей юридической силы; регистрация нормативного правового акта <8>.

--------------------------------
<8> Попова Ю.А. Предмет доказывания в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: Теория и практика. Краснодар-СПб., 2004. С. 454.
А.В. Закарлюка в предмет доказывания включает следующие факты:
- принятие органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом оспариваемого нормативного акта;
- опубликование указанного акта в установленном порядке;
- правомочность органа (должностного лица), правомочность органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, на его принятие (ст. ст. 251, 253 ГПК);
- соответствие оспариваемого нормативного акта (его оспариваемой части), соответствие оспариваемого нормативного акта (его оспариваемой части) федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ст. 253 ГПК);
- нарушение прав и свобод гражданина или организации, либо интересов Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, либо компетенции Президента РФ, Правительства РФ, представительного органа власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления или главы муниципального образования оспариваемым нормативным правовым актом (ст. ст. 3, 45, 251 ГПК РФ) <9>.
--------------------------------
<9> Справочник по доказыванию в гражданском судопроизводстве / Под ред. И.В. Решетниковой. М., 2005. Гл. 3 (Автор главы А.В. Закарлюка). Режим доступа: http://www.consultant.ru.
По мнению О.А. Ереминой, "предмет доказывания по анализируемой категории дел включает установление следующих обстоятельств:
1) нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
2) нормативный характер оспариваемого правового акта;

3) соблюдение порядка принятия нормативного правового акта;

4) полномочия органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного правового акта;
5) соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу" <10>.
--------------------------------
<10> Еремина О.А. Особенности рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов // Администратор суда. 2008. N 1. Режим доступа: http://www.consultant.ru.
Анализируя приведенные перечни юридических фактов, следует признать правомерным отнесение к предмету доказывания таких фактов, как соответствие спорного акта иным нормативным актам большей юридической силы, правомочность (компетенция) органа или должностного лица на принятие данного акта, а также факты, характеризующие порядок принятия, введения в действие и опубликования нормативного акта.
Вместе с тем вызывает возражение отнесение к предмету доказывания такого факта, как нарушение спорным нормативным актом прав и свобод граждан или организаций.
Оценка судом законности нормативного правового акта напрямую не связана с проверкой факта нарушения прав и свобод граждан или организаций, вызванных действием данного акта. К примеру, далеко не всегда отсутствие такого нарушения свидетельствует о законности спорного акта.

Как уже отмечалось, проверка наличия или отсутствия факта нарушения или угрозы нарушения прав или законных интересов гражданина (организации), являющегося заявителем по делу об оспаривании нормативного акта, имеет значение для установления юридического интереса гражданина (организации) в оспаривании данного нормативного акта, поскольку в настоящее время процессуальный закон связывает с данным фактом возможность реализации заявителем права на оспаривание данного нормативного акта и, соответственно, правомерность возбуждения и рассмотрения дела в порядке производства об оспаривании нормативных актов (гл. 23 АПК РФ, гл. 24 ГПК РФ).

Указанный факт, несомненно, имеет значение для дела об оспаривании нормативного акта, но это связано не с рассмотрением дела по существу (материально-правовое значение), а с оценкой правомерности проведения разбирательства по делу (процессуальное значение). В принципе аналогичное значение имеют и иные факты, подлежащие доказыванию по этим делам: подведомственность дела об оспаривании данного нормативного акта, процессуальная правоспособность заявителя, а также иные условия реализации права на обращение в суд (подсудность дела, оплата госпошлины и т.д.). Эти и иные факты, имеющие процессуальное значение для дела, нецелесообразно включать в предмет доказывания. "Предмет доказывания есть особая процессуальная категория. В него включаются факты, которые имеют материально-правовое значение, факты, без выяснения которых нельзя правильно разрешить дело по существу и применить норму материального права" <11>.
--------------------------------
<11> Треушников М.К. Указ. соч. С. 19.
В этой связи не совсем правильно рассматривать нарушение прав и свобод граждан и организаций в качестве юридического факта, входящего в предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных актов. Точнее в данном случае говорить о таком процессуальном юридическом факте, как юридическая заинтересованность заявителя в оспаривании данного нормативного правового акта.
Кроме того, требуют уточнения, на наш взгляд, формулировки отдельных юридических фактов, включенных в вышеназванные перечни. Так, юридическое значение для дела имеет не сам по себе факт принятия нормативного акта, а нормативный характер данного акта, факт его действия на момент проверки, а также порядок (процедура) его принятия.
На основании изложенного к предмету доказывания по делам об оспаривании нормативных актов могут быть отнесены следующие факты:
1) соответствие оспариваемого нормативного акта (отдельного положения) нормативному акту большей юридической силы;

2) правомочность (компетентность) органа или должностного лица на принятие данного нормативного акта (по виду акта и предмету регулирования);

3) соблюдение порядка принятия, введения в действие спорного акта и опубликования акта; соблюдение установленной формы акта, регистрация нормативного акта (в отношении актов, для которых законодательством предусмотрена такая регистрация).
Не входят в предмет доказывания, но подлежат доказыванию следующие специфические для данной категории дел процессуальные факты: нормативный характер оспариваемого правового акта; юридическое действие нормативного акта; юридическая заинтересованность заявителя в оспаривании нормативного акта.
Содержание (структура) и процесс доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладают целым рядом особенностей, обусловленных спецификой объекта (предмета) доказывания по этим делам.
В юридической литературе содержание (структура) доказывания традиционно рассматривается как совокупность элементов, связанных с определением предмета доказывания, а также формированием, исследованием и оценкой доказательственного материала <12>.
--------------------------------
<12> См.: Решетникова И.В. Доказательственное право в гражданском судопроизводстве. Екатеринбург, 1997. С. 49 - 59; Треушников М.К. Указ. соч. С. 41 - 53; Афанасьев С.Ф. Проблема истины в гражданском судопроизводстве. Саратов, 1999. С. 55 - 60.
Различные авторы расходятся в определении конкретного набора элементов, которые составляют доказывание, однако, как отмечает И.В. Решетникова, при всем многообразии мнений все ученые едины в том, что доказательства надо собрать, представить, исследовать и оценить, определив перед этим предмет доказывания <13>.
--------------------------------
<13> Решетникова И.В. Указ. соч. С. 56 - 57.

Такой подход в определении содержания доказывания в принципе дает возможность раскрыть отдельные предусмотренные законом процессуальные операции, которые осуществляет суд при установлении обстоятельств дела, а заинтересованные лица - при доказывании обстоятельств, лежащих в основании их требований и возражений. Но этот подход, на наш взгляд, не позволяет описать полностью структуру доказательственной деятельности и, что особенно важно, четкую последовательность доказательственных действий заинтересованных лиц в целом по гражданскому делу.

Собирание, исследование и оценку доказательств, а также определение предмета доказывания можно лишь с большой долей условности именовать этапами или стадиями процесса доказывания, как последовательно сменяющими друг друга процессуальными действиями субъектов доказывания. Между тем понятие "содержание (структура) доказывания", по нашему мнению, должно отражать весь спектр доказательственной деятельности заинтересованных лиц на всех стадиях гражданского или арбитражного процесса, именно как взаимосвязанных и последовательных процессуальных действий.
В этой связи содержание (структура) доказательственной деятельности вряд ли должна ограничиваться определением предмета доказывания и указанными операциями с судебными доказательствами.
Как уже отмечалось, доказыванию подлежат не только факты материально-правового характера, включаемые в предмет доказывания, но и иные факты, в том числе имеющие процессуальное значение для дела (подведомственность дела, процессуальная правосубъектность, условия реализации права на обращение в суд и т.д.). Причем доказывание этих фактов начинается уже со стадии возбуждения дела, при подаче заявлений, в том числе по делам об оспаривании нормативных актов. По этим делам заявитель, в частности, должен доказать наличие предмета оспаривания - действующего нормативного акта, факта его опубликования, регистрации и т.д. Для этого он должен приложить к заявлению текст нормативного акта, привести данные об опубликовании акта и пр. Указанные процессуальные действия по своему характеру вполне могут быть включены в содержание доказательственной деятельности заявителя.

Далее, содержание доказывания не совсем точно ограничивать действиями по собиранию, исследованию и оценке судебных доказательств. Исследование судебных доказательств - это только один (хотя и очень важный) из путей (направлений) процессуального доказывания, а равно и судебного познания. Формирование судом знания, а также обоснование (доказывание) заинтересованными лицами своих выводов на основе восприятия и анализа сведений (информации), полученных из судебных доказательств, как правило, имеет место в отношении фактов (обстоятельств), которые относятся к объектам (явлениям) материального мира (действия, события, предметы, состояния и т.д.), информация о которых отражается судебными доказательствами.

Между тем предметами доказательственной деятельности могут быть не только материальные, но и идеальные явления объективной, в том числе правовой, действительности. К ним относится значительное число юридических фактов (составов), представляющих собой идеальные правовые понятия или конструкции: правоспособность, иждивение, степень утраты трудоспособности, разумный срок, надлежащее исполнение обязательства, уважительная причина и т.п. К такого рода идеальным явлениям относятся факты соответствия содержания нормативного акта закону или иному акту, имеющему большую юридическую силу, компетенция органа (лица), принявшего спорный акт; порядок принятия и обнародования акта, в целом законность нормативного акта.
Информация о таких фактах достаточно редко отражается непосредственно в судебных доказательствах, как правило, в специальных документах, содержащих те или иные заключения (выводы) уполномоченных органов об определенных юридических фактах (например, заключение санитарных или жилищных органов о санитарном состоянии или степени благоустройства жилого помещения, заключение ВТЭК о степени утраты трудоспособности лица и т.п.).
Однако в большинстве своем умозаключения (выводы) о наличии или отсутствии подобных юридических фактов делает суд (в процессе их познания) либо заинтересованное лицо (в процессе их доказывания). Заключения (выводы) об этих фактах (они условно могут быть обозначены как вторичные или производные) указанные субъекты делают на основе информации о других (первичных) фактах, полученной из судебных доказательств либо путем непосредственного восприятия первичных фактов <14>.
--------------------------------
<14> В данном случае, по существу, имеет место механизм познания и доказывания, аналогичный механизму установления и обоснования искомых фактов с помощью косвенных доказательств. Здесь также имеет место не прямое, а косвенное (производное) доказывание и познание факта.

К примеру, суд, получив документ о длительном нахождении лица в заграничной командировке, делает вывод (формирует знание) об уважительной причине пропуска срока обращения в суд (срока исковой давности). Аналогичным образом заявитель, оспаривающий нормативный акт, ссылается на документ, определяющий полномочия органа (лица), принявшего нормативный акт, и на его основе делает вывод о неправомочности принятия данного акта этим органом (лицом), тем самым доказывая незаконность нормативного акта.

Иначе говоря, процесс познания и доказывания юридических фактов, являющихся объектами идеального характера, включает в себя не только операции с доказательствами (отражающими первичные факты), но и логические выводы (заключения) о наличии или отсутствии данного юридического факта (вторичного). Аналогичным путем осуществляется познание и доказывание юридических фактов, относящихся к явлениям субъективной реальности (умысел, мотив, заблуждение и т.д.).
При этом необходимо отметить, что информация (сведения) о первичных фактах, полученных из судебного доказательства, становится "фактом сознания" суда либо субъекта доказательственной деятельности и выступает в процессе познания или доказывания вторичного факта в форме логического доказательства или аргумента (посылки в умозаключении) и в этом виде не является судебным или процессуальным доказательством. Судебным доказательством остается лишь информация о первичных фактах, полученная из соответствующего процессуального источника, которая в отличие от логического доказательства может быть объектом процессуальных действий (собирания, исследования, обеспечения и т.д.) <15>. Информация в форме логического аргумента (посылки в умозаключении) не может выполнять функцию судебного доказательства, хотя и играет важную роль в процессе судебного познания и доказывания, являясь, по существу, одним из средств формирования и обоснования знания судом, а также средством осуществления доказательственной деятельности заинтересованными лицами.
--------------------------------
<15> Козлов А.С. Актуальные проблемы теории доказательств в науке гражданского процесса. Иркутск, 1980. С. 24.
С учетом вышеизложенного логическое доказывание юридических фактов идеального и субъективного характера можно считать частью доказательственной деятельности, элементом содержания доказывания.

Помимо фактической основы гражданского или арбитражного дела объектом доказательственной деятельности заинтересованных лиц могут также выступать спорные правоотношения, субъективные права и обязанности, законность правового акта и другие элементы, составляющие правовую основу дела. С логической точки зрения механизм доказывания элементов правовой основы дела во многом аналогичен доказыванию фактов идеального и субъективного характера. К примеру, обоснование наличия или отсутствия спорного субъективного права заинтересованное лицо осуществляет на основе логических аргументов, сформированных непосредственно с помощью судебных доказательств, а также аргументов, полученных выводным (логическим) путем.

Элементы правовой основы дела, например спорные правоотношения, устанавливаются судом (ч. 2 ст. 29 ГПК), то есть выступают объектом познавательной деятельности суда. В этой связи логично предположить, что эти элементы могут выступать объектом доказательственной деятельности сторон и других лиц, заинтересованных в том, чтобы суд признал не только наличие или отсутствие фактических обстоятельств, о которых они утверждают, но также наличие или отсутствие субъективных прав и обязанностей, лежащих в основании их требований или возражений. Очевидно, что лица, участвующие в деле, имеют право доказывать элементы правовой основы дела. Как отмечал К.И. Малышев, "законные выводы из фактов относятся к юридической, а не к фактической стороне дела и подлежат доказыванию только косвенно" <16>. В этой связи доказывание субъективных прав и обязанностей, правоотношений и иных элементов правовой основы гражданского дела вполне допустимо включать в содержание доказательственной деятельности заинтересованных лиц.
--------------------------------
<16> Малышев К.И. Курс гражданского судопроизводства. Т. 1. СПб., 1874. С. 268.
Это особенно актуально в отношении доказывания по делам об оспаривании нормативных актов. По этим делам основным элементом правовой основы дела является законность спорного нормативного акта, которая не только устанавливается судом, но и подтверждается или опровергается, то есть доказывается заинтересованными лицами. Более того, в соответствии со ст. 249 ГПК именно законность акта выступает объектом, в отношении которого устанавливается правило распределения обязанности по доказыванию. Следовательно, обоснование законности или незаконности акта должно входить в содержание доказательственной деятельности заинтересованных лиц по этим делам.

С учетом вышеизложенного, доказывание по делам об оспаривании нормативных правовых актов можно определить как процессуальную деятельность заявителя и других заинтересованных лиц, направленную на обоснование их утверждений о наличии или отсутствии фактов, имеющих материально-правовое и процессуальное значение для дела, а также выводов о законности оспоренного акта. Доказывание осуществляется с помощью судебных доказательств, а также логических аргументов (доводов), сформированных на основе доказательственной информации.

Содержание доказывания образуют процессуальные действия (операции) заинтересованных лиц с судебными доказательствами (указание на доказательства, представление доказательств, заявление ходатайств об истребовании доказательств судом, раскрытие доказательств, участие в исследовании и оценке доказательств), а также действия этих лиц по логическому обоснованию (аргументированию) своих выводов о законности нормативного акта, в том числе о соответствии нормативного акта закону или иному имеющему большую юридическую силу нормативному акту, о правомочности принятия спорного акта данным органом (лицом), о соблюдении порядка принятия и опубликования нормативного акта, а также наличии (отсутствии) иных фактов, имеющих значение для дела.
В свою очередь, процесс доказывания по делам об оспаривании нормативных актов будет представлять собой цепь указанных процессуальных действий, последовательно совершаемых заинтересованными лицами на конкретных стадиях гражданского (арбитражного) судопроизводства.
Доказывание начинается на стадии возбуждения дела. На этой стадии заявитель в первую очередь обосновывает наличие условий реализации права на обращение в суд. Для этого он приводит в заявлении данные о наличии действующего нормативного акта, указывает необходимые реквизиты спорного акта, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном акте (ч. 5 ст. 251 ГПК, ст. 193 АПК), прилагает текст оспариваемого нормативного акта и т.д. Заявитель должен привести доводы, подтверждающие, что спорный акт затрагивает его права (интересы) либо нарушает его компетенцию. В заявлении также могут содержаться доказательства и приводиться доводы, обосновывающие незаконность нормативного акта, содержаться ходатайства об истребовании тех или иных документов и т.д.

Доказывание продолжается на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, на которой орган (лицо), принявший нормативный акт, представляет отзыв на заявление, в котором приводит доводы, обосновывающие законность спорного акта, прилагает к нему необходимые документы. На этой стадии заинтересованные лица могут представить дополнительные доказательства и аргументы в пользу своей позиции по делу, в том числе при проведении предварительного судебного заседания.

Значительная часть доказательственной деятельности осуществляется заинтересованными лицами в ходе судебного заседания: в форме объяснений по делу, представления дополнительных доказательств, в процессе исследования доказательств, а также при выступлении в судебных прениях, где заинтересованные лица дают свою оценку собственным доказательствам и представленным аргументам (доводам) и формируют свои заключительные (окончательные) выводы о законности спорного нормативного акта.

Доказательственная деятельность может быть продолжена на стадии кассационного пересмотра судебного решения, в том числе в форме представления дополнительных доказательств и доводов (аргументов), обосновывающих в той мере, в какой это допускается гражданским и арбитражным законодательством (ст. 358 ГПК РФ, ст. 286 АПК РФ).