zapogi.ru 1




  1. Понятие экологической оценки и ее виды. Принципы проведения экологической оценки.

Экологическая оценка — это процесс систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности.

Согласно данному определению:

  • экологическая оценка рассматривается как процесс, а не просто как данные или документы, которые получаются в результате этого процесса;

  • экологическая оценка рассматривается как процесс систематический, то есть следующий определенным правилам;

  • экологическая оценка не ограничивается этапом планирования, но охватывает и этап осуществления намечаемой деятельности.

Процесс экологической оценки включает следующие основные составляющие:

  • анализ (прогноз) потенциальных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и оценка их значимости;

  • консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемых решений;

  • использование результатов прогноза воздействий и консультаций в процессе принятия решений, относящихся к намечаемой деятельности.
  • Упрощенная схема ЭО могла бы рассматривать эти составляющие как последовательные этапы процесса. Такой процесс включал бы прогноз воздействий, обсуждение его результатов с заинтересованными сторонами и принятие решения о возможности осуществления намечаемой деятельности с учетом результатов прогноза и обсуждений. Однако такая “линейная” модель далека от эффективности, и не существует практически ни в одной стране. Например, как мы увидим в ходе дальнейшего изложения, есть веские основания начинать взаимодействие с общественностью еще до прогноза воздействий — при решении вопроса о необходимости экологической оценки для данного проекта или в ходе определении задач ЭО. В качестве другого примера можно отметить, что экологическая оценка оказывается наиболее эффективной в том случае, если ее материалы используются не только при принятии решения о возможности осуществлении намечаемой деятельности в целом, но и при принятии различных решений в ходе планирования и проектирования. Поэтому консультации, а также использование результатов ЭО при принятии решений следует рассматривать не как последовательные этапы, а как необходимые компоненты процесса ЭО..




Принципы ОВОС и экологической экспертизы закреплены в Законе «Об охране окружающей природной среды», основными среди них являются принципы:

• обязательности;

• научной обоснованности;

• широкой гласности и участия общественности;

• презумпции потенциальной экологической опасности и

приоритета экологической безопасности;

• комплексности оценки;

• достоверности и полноты информации;

• гласности;

• ответственности.

Принцип обязательности гласит, что «ОВОС и ГЭЭ является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, а финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения ГЭЭ...»

Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений означает, что ОВОС представляет собой науч-но-исследовательский процесс и должна производиться на современном научно-техническом уровне, с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными учеными-экспертами. При этом в результате должна быть осуществлена не столько фиксация допущенных нарушений, сколько оценка их последствий, разработаны рекомендации органам или

лицам, принимающим решения, а также выполнены необходимые прогнозы их реализации в действующих объектах.

Принцип широкой гласности и участия общественности предполагает доступность информации о ходе проведения ОВОС и экспертизы, принятых решениях и их учете органом управления при реализации объекта экспертизы, возможность общественных организаций и граждан получать такую информацию и доводить до сведения лиц, принимающих решения свою позицию, обязательность для последних сообщать о принятых решениях и т. д. Этот принцип обеспечивается, в частности, ст. 84 и 86 Закона, предусматривающими административную ответственность за отказ в предоставлении, или несвоевременное предоставление, или искажение экологической информации, а также возмещение причиненного таким правонарушением вреда. Гласность экологической информации тесно связана с привлечением общественности к участию в обсуждении ОВОС на разных стадиях ее подготовки.


Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой хозяйственной деятельности означает, что любой вид деятельности может повлечь экологические последствия для окружающей среды В связи с этим заказчик намечаемой деятельности обязан привести доказательства экологической безопасности или спрогнозировать воздействие планируемой им деятельности на окружающую среду, обосновать допустимость этого воздействия и разработать необходимые меры охраны.

Принцип комплексности оценки воздействия предполагает подготовку заказчиком раздела «ОВОС» проекта, в котором определяется воздействие, его масштабы и распространение, изменения в окружающей среде, природных процессах и явлениях, а также в социальной среде.


  • интеграции — комплексное рассмотрение вопросов воздействия на природу, хозяйство и население на всех стадиях процесса подготовки документов;

  • альтернативности — оценка воздействий не может проводить­ся лишь по одному взятому варианту проекта;

  • приоритетности — никакие соображения не должны служить основанием для игнорирования экологических последствий ре­ализации проектов;

  • достоверности — степень детализации при проведении ОВОС не должна быть ниже той, которая определяется экологической зна­чимостью воздействия на природу, население и хозяйство;

  • сохранения — планируемая деятельность не должна приводить к уменьшению экологического разнообразия, снижению био­продуктивности и биомассы территорий и акваторий, а также к ухудшению жизненно важных свойств природных комплек­сов биосферы;
  • совместимости — планируемая деятельность не должна ухудшать качество жизни населения и наносить некомпенсируемый ущерб другим видам деятельности. Социальная совместимость (эстети­ческая, культурная, религиозная) определяется воздействием на социально-психологические механизмы соответствия этни­ческому стереотипу, национальным ценностям, установкам;


  • гибкости — процесс ОВОС может варьироваться по масшта­бам, глубине и системе оценивания в зависимости от характе­ра планируемой деятельности.


Принцип достоверности и полноты информации определяет необходимость предоставления заказчиком полной информации о планируемом объекте, современном состоянии окружающей среды и воздействии на нее планируемого объекта в соответствии с требованиями, которые предъявляются к комплектованию проектной документации.

Принцип гласности и участия общественности обусловлен демократичностью законодательства РФ в области экологического права и средством реализации права граждан на благоприятную экологическую среду. Принцип устанавливает обязанность заказчика информировать заинтересованные стороны о проведении ОВОС и экологической экспертизы, привлекать общественность к обсуждению, учитывать общественное мнение.

Принцип ответственности заинтересованных__ лиц за организацию, проведение и качество ОВОС и экологической экспертизы означает, что в случае невыполнения ими требований по организации и проведению работ они будут нести предусмотренную законодательством ответственность.воздействия на окружающую среду

Предметом экологической оценки является воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду. Под воздействием здесь понимаются те изменения в окружающей среде, которые полностью или частично являются результатом намечаемой деятельности. Прогноз и разработка мер по их смягчению являются одной из основных составляющих процесса ЭО.
Виды ЭО: эколого-социальная, эколого-экономическая, эколого-правовая, оценка рисков, ОВОС. Экологическая оценка проектов, стратегическая ЭО.

СЭО - применение принципов оценки воздействия на окружающую среду к решениям более высокого структурного уровня, чем решения о создании конкретных единичных объектов. СЭО способствует рассмотрению экологических последствий намечаемой деятельности и ее альтернатив на ранней стадии принятия решений. Она представляет собой систематический процесс выявления и учета экологических факторов при возможной реализации предлагаемых стратегий, концепций, планов и программ.


Предметом СЭО могут быть проекты таких стратегических документов как:


  • законы и другие нормативные акты, в том числе международ­ные соглашения;

  • планы развития отдельных отраслей;

  • целевые программы, направленные на решение какой-либо проблемы в рамках нескольких регионов или отраслей (например, программа энергосбережения);

  • территориальные планы и схемы развития;

  • схемы землепользования.

Проведение необходимо при: слиянии, банкротстве, поглощении, смене владельца, приватизации, страховании, инвестировании, выборе нового места расположения объекта.

Направления проведения ЭО:

- исследование хоз.деятельности (сырье, оборудование, технологии);

- анализ состояния прилегающих территорий;

- соответствие требованиям законодательства;

- определение экологических аспектов, вызывающих интересов партнеров по бизнесу;

- анализ технологий.


Объекты ЭО: менеджмент предприятия, производство, персонал, финансовые средства.


  1. Порядок проведения экологической оценки проектов (международный опыт).

Типовой цикл выбора, подготовки, разработки и последующей оценки проекта за счет предоставления инвестиционного кредита или займа у ЕБРР включает 7 этапов.

1. Начальное предложение

2. Уточнение концепции

3. Начальное рассмотрение

4. Подготовка проекта

5. Заключительное рассмотрение

6. Рассмотрение Советом директоров

7. Подписание

На начальном этапе Заемщик представляет Банку бизнес-резюме или бизнес-план. Информация, содержащаяся в начальном предложении, должна быть достаточна, чтобы определить заслуживает ли проект дальнейшего рассмотрения Банком. Если заслуживает, то начинается уточнение концепции проекта. В плане решения вопросов охраны окружающей среды на этом этапе Заемщик представляет дополнительную информацию относительно состояния окружающей среды и ожидаемого воздействия на окружающую среду. Если концепция проекта принята, то следующей стадией является начальное рассмотрение. На этом этапе требуется более подробная информация по состоянию окружающей среды. Банк рассматривает оценку состояния окружающей среды и определяет исследования, которые являются необходимыми для разработки проекта. За разработку проекта ответственность несет Заемщик. Банк оказывает консультации по вопросам охраны окружающей среды. Заключительное рассмотрение охватывает финансовые, юридические, экономические, технические и природоохранные проблемы. Далее проектная документация представляется на рассмотрение Совета директоров. Эта документация включает раздел о воздействиях проекта на окружающую среду. После одобрения Советом директоров документация о займе может быть подписана и заем может расходоваться.


Банки всегда озабочены тем, что растущая тенденция правового регулирования охраны окружающей среды на всех уровнях – местном, национальном и интернациональном – может привести к необходимости отвечать за последствия загрязнения окружающей среды дебитором. Поэтому Банку необходимо представить полную информацию о всех необходимых согласованиях и подробно описать процедуру согласования. Следует показать, что предлагаемый проект удовлетворяет всем ныне действующим, а также возможным в будущем требованиям и ограничениям.

Экологический риск может привести к тому, что в случае вынужденного расторжения сделки все расходы, связанные с восстановлением природной среды, лягут на кредитора. Поэтому экологические ограничения должны быть четко отражены в бизнес-резюме или бизнес-плане. Обычно раздел по экологическим нормам бизнес-плана включает в себя:

1. Основные законодательные акты, необходимые для выполнения проекта со стороны властей. В этом разделе Заемщик представляет список основных нормативно-правовых документов, под действие которых может попасть планируемый кредит или заем.

2. Основные разрешения, которые необходимо получить для выполнения проекта:


  • на общегосударственном уровне,

  • на региональном уровне,

  • на местном или муниципальном уровне.

3. Лицензионные требования (какие лицензии нужно получить, если таковые требуются для данного проекта).

4. Экологические нормы (какие конкретные экологические нормы должны быть соблюдены, чтобы проект получил одобрение соответствующих юридических инстанций. Какие федеральные, региональные и местные требования относятся к проекту по вопросам охраны окружающей среды, безопасности и охраны труда.)

5. Контактное лицо по вопросам охраны окружающей среды (Ф.И.О., адрес, телефон, факс).

6. Земля.

6.1. Местоположение.

6.2. История использования.

6.3. Использование земли, которая уже принадлежит Заемщику или будет куплена в связи с выполнением проекта.


7. Строительные объекты, предусматриваемые проектом.

8. Оценка воздействия на окружающую среду или экологическая ревизия проекта.

9. Потенциальные обязательства по отношению к окружающей среде, если таковые предусмотрены

10. Предполагаемое снижение нагрузки на окружающую среду.

11. Предлагаемые меры по улучшению состояния окружающей среды.

12. Экологическая политика заемщика.

13. Возможные экологические проблемы, связанные с реализацией проекта.

14. Статус консультаций с общественностью по поводу проекта.

На начальной стадии экологической оценки по требованию ЕБРР представленные проекты должны быть отнесены к одной из двух категорий. Проекты отнесенные к категории 1 требуют обязательной экологической оценки, а проекты отнесенные к категории 2 такой оценки не требуют.

В соответствии с требованиями ЕБРР стандартный отчет по экологической оценке должен состоять из трех частей: краткого содержания отчета (реферата); основной части, содержащей основные результаты экологической оценки; приложений к основной части. В приложениях даются данные анализов, копии документов природоохранных органов, иллюстративные материалы.

По всем потенциальным проектам экологическая оценка проводится Банком совместно с финансовой экспертизой. Требования к проектам изменяются в зависимости от характера проекта, степени экологического воздействия проекта, потенциальной экологической ответственности или риска, связанного с прошлыми и будущими воздействиями, от санитарно-гигиенических условий и других имеющих отношение к делу вопросов. Очень часто экологические исследования раскрывают проблемы или потенциальные денежные обязательства, которые должны быть учтены в течение переговоров и для которых должны быть разработаны и/или проведены дополнительные исследования. В рядовом случае уровень экологических исследований определяет, как проект соответствовать национальным и интернациональным требованиям.

За рубежом началом деятельности под названием ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ считается принятие Конгрессом Соединенных Штатов Америки (1969) и затем подписание Президентом США Р. Никсоном (1970) законодательного акта "О национальной политике в области окружающей среды" (National Environmental Policy Act - NEPA). Данный законодательный акт был принят для координации деятельности федеральных ведомств, с тем чтобы "использовать систематический, междисциплинарный подход, при котором обеспечиваются интеграция естественных и общественных наук, проектирование среды обитания при планировании и принятии решений".

В соответствии с NEPA инициатор хозяйственной деятельности, прежде чем принять решение о реализации проекта, к осуществлению которого причастны органы федерального правительства, должен подготовить Заявление о воздействии на окружающую среду (ЗВОС). В статье 1502.2 NEPA указывается, что "ЗВОС должно являться средством оценки воздействия на окружающую среду в результате планируемого действия, а не оправданием уже принятого решения".

Огромное давление на инициаторов хозяйственной деятельности стали оказывать суды, которые с первого же дня после вступления NEPA в силу были вынуждены рассматривать дела, связанные с исками, предъявляемыми общественными объединениями экологов и рядовыми гражданами по поводу невыполнения заказчиками требований указанного законодательного акта.

B 1979 г. Совет по качеству окружающей среды США утвердил "Правила по выполнению процедур ОВОС", установленных NEPA, которые в 1986 г. на основе практического опыта были существенно переработаны. На основе NEPA правовые службы отдельных штатов США разрабатывают и принимают на законодательном уровне собственные правила по выполнению процедур ОВОС.

Итоговыми документами процедуры ОВОС являются" экспертное заключение и предварительный вариант ре­комендаций для органов, принимающих решение о раз­решении реализации проекта — без доработки, с до­работкой — или о запрещении его реализации.


Подготовка рекомендаций и экспертного заключения осуществляется в процессе дискуссии между группой специалистов со стороны организации, представившей проект, и группой экспертов, выступающих со стороны федеральных органов. После детального и всесторонне­го обсуждения итоговые документы передаются в одно из федеральных учреждений, на которое возлагается ответственность за подготовку и публикацию оконча­тельного варианта заявления о воздействии проекта на окружающую среду (ЗВОС) и контроль за выполнени­ем решений разработчиков ОВОС.

Заявление о воздействии является основополагаю­щим документом в реализации процедуры ОВОС.

На про­цесс подготовки заявления ЗВОС возлагаются три ос­новных требования:


  • обеспечение гарантий того, что анализ окружающей среды или ее оценка производится до начала реализации проекта и что результаты анализа становятся частью процесса принятия решения.

  • с помощью экспертизы проекта и обязательного рассмотрения его вариантов этот процесс должен играть роль инструмента для обоснования выбора оптимального варианта с позиций экологической безопасности.

  • подготовка заявления должна обязательно сопровождаться пред­ставлением детального отчета о принятом природоох­ранном решении для последующей экспертизы со сто­роны федеральных органов, конгресса, президента, Верховного суда или общественности.

Ответственность за подготовку ЗВОС возложена на учреждение-заявителя. Если в проекте участвует не­сколько фирм, то одна из них, назначенная "ведущей", несет основную ответственность за весь проект, а ос­тальные — выполняют возложенные на них конкрет­ные задачи в разработке ЗВОС. В том случае, если проект предлагается или выполняется негосударствен­ной организацией (например, если электростанция строится частной фирмой по государственной лицен­зии), государственное ведомство, ответственное перед федеральными органами за проект (в данном случае — агентство, выдавшее лицензию), отвечает и за подго­товку ЗВОС.


Этот процесс касается всех видов федеральных ме­роприятий, включая строительные проекты, административные мероприятия и законодательные предложе­ния. Поскольку федеральные мероприятия включают выдачу лицензий, разрешений и финансирование об­ширного ряда проектов в отдельных штатах и муници­палитетах, включая частный сектор, то этот процесс применим ко многим видам деятельности в США.

Принятые в США процедуры ОВОС обязывают все федеральные учреждения применять в процессе оценки систематический, междис­циплинарный подход, который призван обеспечить комплексное использование достижений естественных и социальных наук, а также достижений в области природоохранного проектирования, в системе хозяйственно­го планирования и принятия решений, которые могут максимально нивелировать негативное воздействие на окружающую человека природную среду:

1. Учреждение-заявитель разрабатывает предложение о мероприятии и определяет, окажет ли оно существенное влияние на качество окружающей среды. Если - да, то оно обязано подготовить заявление ЗВОС.

2. При разработке заявления проектировщик имеет право консультироваться с Советом по качеству окру­жающей среды, с Бюро по охране окружающей среды и другими федеральными учреждениями, а также с ме­стными учреждениями или властями штатов (последнее — в тех случаях, когда проект может коснуться не­посредственно их). Кроме того, проектировщик в ин­тересах дела может организовывать публичные слуша­ния, если это необходимо.

3. Проект заявления должен быть размножен и од­новременно передан Совету по качеству окружающей среды, Бюро по охране окружающей среды, федераль­ным экспертным учреждениям, соответствующим уч­реждениям штатов, местным фирмам и общественности для анализа и комментариев.

4. После завершения периода экспертизы (она длит­ся 45-60 дней) окончательный вариант ЗВОС вновь передается в Бюро по охране окружающей среды и все остальные перечисленные выше учреждения и обще­ственные организации.


5. Вариант ЗВОС, в котором учтены замечания всех рецензентов, передается руководителю или секретарю ведомства, отвечающего за принятие решения.

6. Решение принимается ответственным лицом или специальной группой. Если предлагаемый проект тре­бует законодательного утверждения, ЗВОС направляет­ся в конгресс и президенту для рассмотрения и выне­сения окончательного решения.

7. К реализации проекта приступают только после того, как пройдены все этапы. В этой связи важно за­метить, что в Верховный суд могут быть переданы ходатайства жителей, несогласных с решением.

Указанные основные принципы время от времени пересматриваются с учетом совершенствования Закона о национальной политике в области охраны окружающей среды и методологии ОВОС.

Опыт использования процедуры ОВОС в США имел благоприятные последствия для реализации политики в области защиты окружающей среды путем сокращения негативных воздействий от реализации недостаточно продуманных и обоснованных инициатив в хозяйствен­ной деятельности. Государство получило реальный ме­ханизм предотвращения возможных в будущем загряз­нения и деградации природной среды, а также обуслав­ливаемых ими проявлений социальной напряженности.

Предприниматели стали учитывать критерии эколо­гической безопасности в разработках проектов и пла­нировании инвестиций.

Население впервые получило объективную информа­цию о фактической экологической ситуации и прогнозе возможных неблагоприятных последствий реализации того или иного проекта на территории его проживания, а также возможность отстаивать свои права на эколо­гическую безопасность через суд.

Четкая и простая методология ОВОС заслужила признание и быстро распространилась почти во всех развитых странах. Во многих — она закреплена зако­нодательно.

В странах Европейского Союза накоплен богатый опыт экологической оценки разнообразных проектов, которая, как говорилось в главе 5, носит название Environmental Impact Assessment (EIA). В результате гармонизации национального природозащитного законодательства процедура ОВОС приобрела современные черты. Разработчики EIA должны ответить на ряд принципиальных вопросов:


  1. Каковы стратегические решения эколого-экономического плана, сделанные прежде, чем была начата подготовка ОВОС, должны быть учтены?

  2. Что можно сказать относительно последующих стадий?

  3. Как достигнуть лучшей интеграции EIA в процессе планирования и принятия решения?

  4. Что известно о прочих воздействиях (экономических, социальных и пространственных)?

Планирование проектов развития является длительным, сложным и многосторонним процессом. Чтобы привести проект к завершению, предстоит обосновать многочисленные технические решения и получить целый ряд согласований:

  1. перед запуском процедуры ОВОС принимаются решения относительно целей проекта.

  2. В следующей стадии планирования, при подготовке Заявления о воздействии на окружающую среду (ЗВОС), рассматривается несколько альтернатив, после их сравнения обосновывается выбор. Уровень информации в ЗВОС, однако, является обычно весьма региональным, поскольку оформление участка и планы строительства разрабатываются более подробно уже на следующей стадии проекта (сопровождаемой собственно ОВОС) и в ходе строительства.

  3. При подготовке ОВОС особо внимательно анализируются технические решения, которые могут иметь серьезные последствия для окружающей среды. ОВОС - циклический, повторяющийся процесс планирования, в ходе которого проект становится все более ясно оформленным. Диапазон альтернатив становится более узким, привлекается более детальная информация о воздействиях. Принципиальное значение для окружающей среды имеет выбор местоположения. Этот выбор часто необратим и определяет главные последствия для окружающей среды, поскольку использование и свойства застраиваемой области будут изменены. Как только проект реализован, очень трудно устранить произошедшее вмешательство.
  4. Существенные изменения среды обитания произойдут во время строительства. Впоследствии их можно только компенсировать или смягчить. В дополнение к таким необратимым воздействиям, вызванным физическим присутствием объекта, есть и другие воздействия, вызванные строительством и эксплуатацией: шум, снижение качества воздуха, загрязнение почвы и водотоков (выпуски сточных вод), угнетение флоры и фауны (фактор беспокойства), а также социальные проблемы (дискомфортность проживания). Возможности для вмешательства в такие воздействия более широки; коррекция воздействий может смягчить или компенсировать их.



  1. Этап отбора проектов (скрининг): задачи и результаты, методы проведения.

Существуют два принципиальных подхода к определению объектов ЭО. Один из подходов основан на так называемой предварительной оценке всех проектов или их значительной части. В результате такой оценки принимается решение о необходимости проведения ЭО или отсутствии такой необходимости.

Достоинствами системы отбора проектов с помощью предварительной оценки является ее гибкость: она позволяет учитывать как разнообразные типы проектов, так и особенности местных условий, законодательства, мнения заинтересованных сторон и другие факторы. Такая система обеспечивает возможность участия общественности уже на стадии принятия решения о необходимости проведения ЭО. Предварительная оценка может служить не только для принятия решения о проведении полномасштабной ЭО, но и определить наиболее важные воздействия, которые должны изучаться в ходе дальнейшего процесса. Наконец, предварительная оценка может до некоторой степени выполнять те же функции, что и полномасштабная оценка: выявление и предсказание воздействий, поиск оптимальных проектных решений, информирование и учет мнения общественности, принятие управленческих решений23. Поэтому она может рассматриваться как упрощенная процедура экологической оценки для проектов, менее опасных с экологической точки зрения.

В то же время у такой системы существуют и некоторые недостатки. Во-первых, она не гарантирует проведение экологической оценки всех без исключения опасных проектов, оставляя это на усмотрение участников процесса, что при определенных условиях может привести к злоупотреблениям. Во-вторых, она все же требует проведения оценки, хотя и предварительной, всех проектов, что накладывает определенное бремя на ресурсы инициаторов деятельности и государственных органов. Тем не менее, именно разделение на предварительную и полномасштабную экологическую оценку может оказаться реалистичным путем к повышению эффективности тех национальных систем, в которых предусмотрена одинаковая процедура ЭО для всех видов деятельности.


Второй метод отбора проектов основан на явном использовании списков видов деятельности24, которые являются (или не являются) объектами ЭО. Такие списки могут определяться нормативными актами. Чаще всего законы содержат так называемые “положительные” списки, то есть перечисление экологически опасных видов деятельности, в обязательном порядке проходящих ЭО. Например, Директива Европейского Содружества по экологической оценке 85/337 перечисляет такие виды деятельности в приложении 1. Иногда применяются “отрицательные” списки, перечисляющие виды деятельности, для которых не нужна экологическая оценка. Например, Совет по качеству окружающей среды (США) устанавливает список видов деятельности, составляющих так называемое “категориальное исключение”, для которых никакой (даже предварительной) экологической оценки не требуется.

Достоинства системы, основанной на нормативных списках видов деятельности, — в простоте применения и в гарантированном проведении экологической оценки экологически опасных проектов. Ее недостатки — в отсутствии гибкости, а также в невозможности участия общественности и заинтересованных сторон в принятии решения о необходимости проведения ЭО. Так, в американской системе ЭО природоохранные проекты входят в списки проектов, не подлежащих ЭО. При этом факт декларации природоохранной направленности проекта сам по себе не исключает вероятности негативного воздействия на окружающую среду, иногда значительного.

Оба метода — предварительная оценка и нормативные списки — обладают определенными достоинствами и недостатками. Поэтому эффективные системы ЭО, как правило, используют их комбинацию. Примером такой системы является система оценки воздействия, принятая в Словакии, отбор проектов в которой описан ниже.

Законодательство Словакии указывает на две категории проектов. Первая категория содержит проекты, отнесенные к списку экологически опасных (например, добыча угля в количестве, превышающем 100 000 тонн в год, или сооружения для переработки и хранения радиоактивных материалов). Экологическая оценка этих проектов обязательна. Вторая категория содержит проекты, которые являются потенциально экологически опасными (например, добыча угля в количестве, не превышающем 100 тонн в год, или добыча и переработка асбеста). Для всех проектов из этой категории инициатор деятельности готовит заявление о намерении, содержащее предварительную экологическую оценку (ее состав определен законом), и представляет ее в Министерство охраны окружающей среды (далее министерство). Министерство рассылает заявление в заинтересованные организации и органы власти тех районов, на которые может оказать влияние предполагаемая деятельность, которые, в свою очередь, принимают меры по оповещению общественности и обеспечению ее доступа к тексту документа. На основе предложений заинтересованных сторон, местных властей и общественности и результатов процедуры “отбора” принимается решение о необходимости проведения полномасштабной процедуры ЭО. Это решение должно, в соответствии с законом, учитывать следующие критерии:


тип и масштаб намечаемой деятельности;

место осуществления деятельности: характеристики экосистем и наличие особо охраняемых территорий;

значимость ожидаемых воздействий на окружающую среду;

письменные замечания, представленные в министерство.
Для проектов, не входящих ни в первую, ни во вторую категории, как правило, экологическая оценка не проводится, и инициатор не обязан посылать заявление о намерении в министерство. Однако, если местные органы власти считают, что проект представляет экологическую опасность, они могут направить в министерство просьбу о рассмотрении возможности проведения экологической оценки такого проекта. В этом случае министерство запрашивает у инициатора информацию о проекте и принимает решение о том, необходимо ли проведение полной экологической оценки. Министерство также может запросить такую информацию на основе собственной инициативы, просьб местных экологических комитетов или других министерств. Известен ряд случаев, когда сами инициаторы проектов, не входящих в первую и вторую категории, просили провести процедуру ЭО. Отметим, что все проекты в Словакии должны получать разрешение у местных экологических органов, подчиненных местным органам власти.
Описанная система отбора проектов реально работает в Словакии. Около 300 заявлений о намерении было представлено в министерство за последние 3-4 года (с момента принятия Закона об экологической оценке), по 1/3 из них и по некоторым дополнительным проектам было принято решение о проведении полномасштабной экологической оценки. Как правило, система отбора видов деятельности для ЭО не вызывает нареканий у специалистов и представителей общественных организаций (т.е. они не указывают при опросах, что ЭО не проводится в тех случаях, когда должна проводиться, или проводится в тех случаях, когда не должна).


Таким образом, эффективная система отнесения проектов к объектам ЭО может содержать следующие элементы:

обязательное проведение полномасштабной ЭО экологически опасных проектов, входящих в “положительный” список;


проведение предварительной упрощенной ЭО (с участием заинтересованных сторон и общественности) проектов, входящих в расширенный список; принятие на этой основе решений о необходимости полномасштабной ЭО;

возможность проведения по инициативе заинтересованных сторон предварительной или полномасштабной ЭО для проектов, не входящих ни в один из списков.


  1. Этап определения задач экологической оценки (скоупинг): цели и порядок проведения, методы проведения.

наличие установленной процедуры формулировки задач является важной чертой многих эффективных систем экологической оценки. Как мы уже отмечали, целью данного этапа является сосредоточение усилий по оценке воздействия именно на тех проблемах, которые важны для принятия решений. Задачами на данной стадии, как правило, являются:
установление границ “объекта” экологической оценки, то есть определение видов работ, в рамках намечаемой деятельности, или с необходимостью вытекающих из нее, воздействие которых будет изучаться (в разделе 2.1 уже отмечалось, что узкое понимание объекта ЭО ведет к упущению из рассмотрения важных воздействий);
определение особо значимых потенциальных воздействий, прогнозирование, анализ и оценка значимости которых будет осуществляться в ходе ЭО;
исключение из дальнейшего рассмотрения тех воздействий, которые в силу их меньшей значимости могут не рассматриваться при принятии решений;
определение круга альтернатив, которые будут изучаться в ходе ЭО;
определение потребности в информации для проведения ЭО и получение исходной информации;
определение рекомендуемых к применению методов прогноза и оценки воздействий;
определение необходимых согласований и законодательных требований;
разработка плана проведения ЭО, установление временных рамок и требований к экспертам;
разработка плана по взаимодействию с заинтересованными сторонами, в частности по информированию и участию общественности.

Формулировка задач может быть осуществлена одним-двумя опытными специалистами в ЭО. На основе сформулированных задач может быть определен состав экспертной группы, осуществляющей ЭО, и составлено техническое задание на проведение ЭО. Должны быть указаны сведения о квалификации и продолжительности вовлечения специалистов-предметников. Например, “потребуется один ихтиолог, имеющий опыт работы в выбранном регионе. Его участие необходимо в летний и зимний сезоны (три месяца), во время подготовки инженерного обоснования проекта”.


Как бы ни были устроены национальные процедуры определения задач ЭО, они должны отвечать следующим принципам:
Систематичность и учет местных условий. Определение задач ЭО теряет всякий смысл, если оно осуществляется произвольно. Только систематический подход к выявлению значимых воздействий позволяет разработчику продемонстрировать как органам власти, так и общественности, что выбор круга задач, решаемых в ходе ЭО, не является произвольным. Некоторые общеупотребительные методы выявления ключевых воздействий на окружающую среду обсуждаются в следующем разделе.
Участие заинтересованных сторон. Без консультаций с различными заинтересованными сторонами трудно в полной мере выяснить, какие именно воздействия на окружающую среду значимы и должны быть изучены в ходе ЭО. Часто информация о памятниках природы и культуры, особо уязвимых экосистемах и группах населения может быть получена на ранних стадиях ЭО только в ходе консультаций с различными государственными и неправительственными организациями, широкой общественностью. Такие консультации имеют и то преимущество, что заинтересованные организации оказываются вовлеченными в процесс ЭО уже на ранних стадиях. Это помогает избежать непонимания и конфликтов на более поздних этапах, когда зачастую одной из основных претензий к разработчикам ЭОП становится: “А почему вы не изучали эти виды воздействия или компоненты окружающей среды?”. В некоторых странах (например, в Нидерландах) процедура участия общественности на этом этапе закреплена законодательно.

Документированность. Данный принцип, строго говоря, является механизмом выполнения первых двух. Составление документа, определяющего задачи ЭО (иногда называемого по-английски “Scoping Report”) в виде технического задания, отдельного документа или части документации по ЭО, — это способ заказчика и разработчика обосновать свой подход к планированию ЭО и проинформировать заинтересованные стороны. Разумеется, такой документ должен быть открыт для заинтересованных сторон, в том числе для общественности.


Наиболее простым методом выявления потенциально значимых воздействий является просмотр исчерпывающего списка компонентов среды обитания и выделение тех из них, на которые намечаемая деятельность может оказать значимое воздействие. Такой метод называется “методом списка” (Checklist Method). Списки компонентов окружающей среды, обычно содержащие от 50 до 100 пунктов, часто приводятся в учебных пособиях и руководствах по экологической оценке. Достоинством списков является простота их использования, недостатками — трудности учета непрямых воздействий, возникающих на разных стадиях или в связи с разными аспектами осуществления проекта.
В начале 70-х годов американский эколог Леопольд предложил выявлять значимые воздействия с помощью матрицы, в которой столбцы соответствуют различным этапам осуществления проекта и видам деятельности (подготовка площадки, строительство подъездных путей, складирование отходов, вывод из эксплуатации и т.д.), а строки — компонентам окружающей среды (подземные воды, флора и фауна и т.д.). На пересечении строк и столбцов могут при помощи условных знаков указываться значимость, степень предсказуемости, природа воздействия или другая информация, как показано на примере упрощенной матрицы (табл. 5), разработанной для проекта по реконструкции угольной электростанции в газотурбинную (Коннахс Куэй, Великобритания)27. Леопольд, в частности, составил матрицу для выявления воздействий крупных гидроинженерных сооружений, которая содержит около 70 строк и около 100 столбцов (так называемая “матрица Леопольда”).
Матрицы помогают выявлять значимые воздействия более систематично, чем списки. С помощью матриц легче учитывать опыт прошлых проектов. Более того, матрицы могут указать не только на возможные значимые изменения в окружающей среде, но и на те элементы проекта, которые могут привести к серьезным экологическим воздействиям, а значит, возможно, нуждаются в альтернативной проработке.

Недостатком матриц, так же как и списков, является их неприспособленность к выявлению непрямых, опосредованных воздействий. Например, воздействие на подземные воды может привести к изменениям в экосистемах, однако с помощью простой матрицы выявить и отразить это не так просто. Более того, матрицы, содержащие очень большое количество столбцов и колонок, трудны к применению.

Для более систематического выявления непрямых воздействий применяются так называемые “пошаговые” матрицы или матрицы второго порядка. В таких матрицах, как показано на рис. 3, выявленное воздействие на компонент окружающей среды используется для предсказания “непрямых” воздействий (второго порядка). Например, воздействие на почвы, как показано на рисунке, может отразиться на флоре и фауне. Еще одним методом систематического выявления воздействий являются так называемые “сети”. Сети, как показано на упрощенном примере на рис. 4, отражают взаимодействия в экологических системах и позволяют отследить непрямые воздействия намечаемой деятельности.


  1. Общественное участие в экологической оценке.

Участие общественности как составная часть взаимодействия с заинтересованными сторонами является одним из важнейших элементов процесса экологической оценки. Как уже было сказано в главе 2, оно служит инструментом для согласования интересов различных групп, решения различных задач экологической оценки. Кроме того, независимо от практических задач процесса ЭО, участие общественности в этом процессе имеет самостоятельную ценность как реализация права граждан на получение информации и участие в принятии экологически значимых решений.
“Участие общественности может быть определено как непрерывный процесс взаимодействия между гражданами и учреждением (организацией), ответственным за принятие решения. При этом:
Создаются условия для формирования у общественности ясного и полного представления о механизмах и процедурах выявления и решения экологических проблем и учета экологических потребностей соответствующими учреждениями и организациями.
Общественность имеет доступ к полной информации о ходе и текущем состоянии процесса разработки и осуществления проекта, плана, программы, формирования политики или проведения оценки.

Все заинтересованные граждане имеют возможность сообщить о своей точке зрения, потребностях, предпочтениях, связанных с использованием ресурсов, альтернативными вариантами решения, системой управления проектом, а также другую информацию, имеющую отношение к принимаемому решению”.

Приведенное определение отражает важные аспекты участия общественности: оно является непрерывным процессом, происходит по определенным правилам, известным участникам этого процесса, носит характер диалога — общественность не только получает информацию о намечаемой деятельности, но и сообщает о своей точке зрения. Однако, это определение, с нашей точки зрения, не учитывает еще один важный аспект. Понятие участия подразумевает, помимо диалога, и учет точки зрения общественности в процессе принятия решения. При этом эффективная система ЭО должна включать нормы и механизмы, обеспечивающие такой учет.

эффективно организованное участие общественности включает следующие взаимосвязанные компоненты):

Выявление заинтересованных групп и лиц.

Своевременное предоставление достоверной информации в форме, понятной для аудитории.

Диалог между стороной, принимающей решение, и другими заинтересованными сторонами.

Использование результатов диалога при принятии решения.

“Обратная связь” — предоставление информации о принятых решениях и о том, как на них повлияло участие общественности.

На практике степень участия общественности в процессе принятия решений может быть различной. Эти градации иллюстрируются схемой “уровней участия общественности”37. Следует отметить, что не существует одного уровня участия, оптимального для всех возможных ситуаций. Выбор такого уровня в каждом конкретном случае зависит от природы самого проекта, характера и масштабов его воздействия на окружающую среду, требований законодательства, а также от уровня обеспокоенности общественности, демократических традиций, характерных для региона его реализации, и прочих причин социально-экологического характера. Можно утверждать, что работа на уровне манипуляции и терапии неэффективна для решения основных задач общественного участия. В то же время, реализация максимально “демократического” варианта в большинстве случаев не является ни оптимальной, ни возможной. Как правило, для проектов, вызывающих серьезную обеспокоенность общественности, целесообразно строить программы участия, ориентируясь на уровень партнерства. Для проектов, вызывающих меньший общественный интерес, часто можно ограничиться информированием и консультациями. Таким образом, значимость проекта для общественности является одним из важных факторов, определяющих предпочтительный уровень участия. Выяснение степени этой значимости составляет одну из важных задач участия общественности на ранних этапах ЭО. Большинство реальных программ общественного участия в терминах данной схемы находится на уровне информирования, консультаций или, в некоторых случаях, учета мнения общественности.

“Заинтересованная общественность” означает общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе; для целей данного определения неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность”.

При организации участия общественности важно иметь в виду, что ни общественность в целом, ни местное население не является чем-то однородным. Они состоят из различных групп, для которых могут быть характерны неодинаковые взгляды, ценности, интересы. Различные этнические, профессиональные, социальные, религиозные группы могут по-разному видеть и оценивать одну и ту же ситуацию. Как уже было сказано, разные группы населения могут быть затронуты воздействием намечаемой деятельности в неодинаковой степени и неодинаковым образом. Как правило, эффективные программы участия общественности основаны на выявлении заинтересованных (целевых) групп общественности и последующей работе с ними. Анализ таких групп служит двум основным целям.
Во-первых, это выявление и учет различных интересов и мнений, связанных с намечаемой деятельностью. Проведенная работа по определению целевых групп нередко позволяет избежать ситуации, когда внезапно обнаруживается небольшая, но активная группа, находящаяся в жесткой оппозиции к проекту. Положение оказывается особенно сложным, если такая группа включается в процесс на заключительных этапах подготовки проекта, когда решения, казалось бы, уже были согласованы с общественностью.

Например, при осуществлении ряда проектов в России таким “камнем преткновения” оказывались владельцы дач — особая группа, отличная от местного населения, ориентированная на “рекреационное природопользование”, и гораздо более активно противостоящая намечаемой деятельности.

Во-вторых, это учет специфики различных групп при организации взаимодействия с общественностью. Методы информирования и взаимодействия, круг обсуждаемых проблем существенным образом зависят от особенностей конкретной группы. Эффективность участия общественности значительно повышается, если подготовлены информационные документы нескольких уровней, ориентированные на различные целевые группы, однако принципиально доступные всем участникам процесса.


Именно исходя из выявленных групп общественности, можно эффективно спланировать программу общественного участия. С другой стороны, распространенной ошибкой при организации такой программы является ориентация на произвольно выбранные или случайно оказавшиеся в поле зрения организаторов целевые группы, что существенно снижает эффективность процесса. Поэтому “выявление заинтересованных групп и лиц” — важное условие эффективного участия общественности

Так, на этапе принятия решения о необходимости ЭО (скрининга) целесообразно выяснить степень обеспокоенности общественности по поводу данного проекта, желания участвовать в процессе принятия проектных решений. Это может быть одним из факторов, значимых для принятия решения о проведении ЭО.

На этапе определения задач экологической оценки необходимо выяснить, какие проблемы вызывают обеспокоенность общественности в наибольшей степени. Это внесет вклад в выявление значимых воздействий, позволит определить приоритетные проблемы для анализа на следующих этапах процесса ЭО. Кроме того, взаимодействие с различными заинтересованными группами позволяет получить дополнительную информацию, необходимую для проведения ЭО. При планировании процесса ЭО, которое обычно происходит на этом этапе, целесообразно разработать план или программу участия в нем общественности.

Стадия прогноза и оценки значимости воздействий в наибольшей степени носит “научно-технический” характер. Однако содержанием этого этапа является не только прогноз величины воздействий, но и оценка их значимости, которая представляет собой соотнесение ожидаемых последствий с общественными представлениями об их допустимости. Следовательно, и на этом этапе консультации с заинтересованными сторонами необходимы.

Обсуждение ЗВОС, сбор замечаний и последующая корректировка проектных решений представляют собой одну из наиболее важных и одновременно наиболее проработанных стадий общественного участия. На этом этапе общественность, как правило, представляет комментарии и замечания к ЗВОС, могут проводиться общественные слушания и другие мероприятия. Одним из предметов обсуждения на этом этапе может быть сравнение ранее проработанных альтернатив.


Общественность или ее представители далеко не всегда принимают участие в систематической оценке качества ЭО, а также в непосредственном принятии решения об осуществлении намечаемой деятельности. Тем не менее, на этих этапах должны быть учтены результаты участия общественности на всех предыдущих этапах процесса ЭО. Решения и их обоснования должны, как правило, публиковаться или быть доступными общественности. Кроме того, во многих системах общественность имеет право оспаривать принятое решение в судебном или административном порядке.
И, наконец, на стадии осуществления намечаемой деятельности участие общественности может выражаться в общественном контроле выполнения проектных решений и оценке соответствия реальных воздействий предсказанным на стадии ЭО. Конкретные методы вовлечения общественности в послепроектные стадии может быть документировано, например, в плане экологического менеджмента


  1. Пошаговая процедура анализа воздействий для воздушной среды.

1.Определение возможных воздействий - определение типов и количества выбросов в атмосферу и их воздействий

2. Описание существующих условий - Определение региона воздействия. Описание существующих метеоусловий и уровня загрязнения воздушной среды

3. Ознакомление c cуществующими требованиями - ПДК по воздуху, инструкции по расчету рассеивания загрязнений

4. Предсказание величины воздействий - Применение моделей массового баланса и моделей рассеивания. Модели межсредового распределения и трансформации загрязнения

5. Оценка значимости воздействия - Сравнение воздействий со стандартами. Определение возможного влияния на критические группы населения и уязвимые рецепторы экосистем и культурного наследия

6. Определение и включение в проект мер по смягчению воздействия - Уменьшение неорганизованных выбросов . Ограничение практики сжигания отходов. Очистка выбросов из организованных источников

Ограничения типов автомобилей/двигателей/применяемого топлива на дорогах



  1. Пошаговая процедура анализа воздействий на поверхностные воды.

1.Определение возможных воздействий - Определение объемов водозабора и сбросов в водную среду, включая диффузные источники

2. Описание существующих условий - Оценка существующего стока, качества воды, типов водопользования

3. Ознакомление c cуществующими требованиями - ПДК по воде, ограничения на водопользование

4. Предсказание величины воздействий - Метод массового баланса, модели разбавления, модели водных экосистем. Модели межсредового распределения и трансформации загрязнения

5. Оценка значимости воздействия - Сравнение воздействий со стандартами. Влияние на критические водные экосистемы и типы водопользования

6. Определение и включение в проект мер по смягчению воздействия - Схемы более эффективного водопотребления. Сокращение неорганизованных стоков. Предотвращение эрозии. Очистные сооружения. Организация сбора и очистки поверхностных стоков



  1. Пошаговая процедура анализа воздействий на почвы и подземные воды.

1.Определение возможных воздействий - Изъятие плодородного слоя. Складирование отходов. Водозабор из подземных источников

2. Описание существующих условий - Типы почв, землепользование. Гидрология грунтовых и подземных вод, их использование

3. Ознакомление c cуществующими требованиями - Ограничения на землепользование и использование подземных вод

4. Предсказание величины воздействий - Kачественные методы (сходные проекты). Модели межсредового распределения и трансформации загрязнения

5. Оценка значимости воздействия - Сравнение с требованиями по землепользованию и водопользованию из подземных источников. Экспертная оценка критичности утраты почвы/площади

6. Определение и включение в проект мер по смягчению воздействия - Kонтроль эрозии, оборотное землепользование, рекультивация почв. Эффективность водопотребления. Гидроизоляция и другие меры для ограничения поступления загрязняющих веществ в подземные воды.



  1. Пошаговая процедура анализа шумовых воздействий.

1.Определение возможных воздействий - Шум во время строительства (типы строительной техники). Шум во время эксплуатации (типы оборудования)

2. Описание существующих условий - Типичный уровень шума для данного типа местности; данные измерений. Распределение населения

3. Ознакомление c cуществующими требованиями - Предельно допустимые уровни шума. Стандарты ВОЗ

4. Предсказание величины воздействий - Модели распространения шума (разный уровень сложности)

5. Оценка значимости воздействия - Сравнение воздействия со стандартами. Приемлемость уровня/типа шума для населения (по сходным проектам). Влияние на экосистемы (литературные данные)

6. Определение и включение в проект мер по смягчению воздействия - Шумозащитные барьеры. График проведения строительных работ. Стандарты на технику и оборудование. Размещение объекта, проектирование сооружений.


  1. Пошаговая процедура анализа воздействий на растительный и животный мир.

1.Определение возможных воздействий - Изъятие земель. Поступление токсикантов в экосистемы. Шум и другое беспокойство. Чуждые виды (интродукция)

2. Описание существующих условий - Списки биологических видов в районе воздействия; биоразнообразие, редкие виды. Описание местообитаний, биотопов, экосистем и сукцессий

3. Ознакомление c cуществующими требованиями - Наличие ООПТ, особых мер по защите животных/растений

4. Предсказание величины воздействий - Качественные методы (анализ местообитаний и воздействия на них намечаемой деятельности). Kоличественные модели экосистем. Анализ воздействия сходных проектов

5. Оценка значимости воздействия - Редкость видов. Роль видов в экосистемах. Уникальность экосистем. Уязвимость/устойчивость экосистем. Экономическая ценность видов

6. Определение и включение в проект мер по смягчению воздействия - Предотвращение воздействий (например, буферные зоны). Смягчение последствий (например, рекультивация или облесение)


  1. Нормативно-правовая база проведения государственной экологической экспертизы и ОВОС Российской Федерации.